Scritto da Andrea Martinelli a dicembre 2018
La decisione di porre, a partire dal giugno 2019, le linee ferroviarie regionali isolate all'interno del perimetro di applicazione del D.lgs. 10 agosto 2007, n. 162 - cioè sotto ANSF - pone il problema di quelle linee che per ragioni storiche sono classificate come ferrovia benché presentino caratteristiche tecniche prettamente tranviarie ed alle quali gli standard tecnico/normativi validi per l'infrastruttura ferroviaria nazionale non sarebbero applicabili. Il provvedimento, nato per definire standard omogenei di sicurezza per il trasporto su ferro, rischia di creare così nuove difformità, a meno di non procedere ad una riclassificazione di alcuni impianti che superi quella storica.
[se l'autore di questo sito si fosse occupato di questa vicenda, avrebbe intercalato troppo spesso l'espressione "braccia rubate all'agricoltura" e sarebbe finito col parlare ripetutamente di una legislazione allo sbando: ha perciò preferito dare la parola a un osservatore esperto e neutrale]
Nel corso della discussione in Senato del decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148, recante disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili, è stato approvato un emendamento che amplia l'ambito di validità del decreto legislativo 10 agosto 2007, n. 162 alle ferrovie "funzionalmente isolate" a partire dal 30 giugno 2019. L'articolo è stato poi approvato senza modifiche alla Camera ed è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 5 dicembre 2017.
L'effetto più evidente di questa estensione normativa è quello di sottoporre anche le ferrovie isolate alla giurisdizione di ANSF, l'Agenzia Nazionale per la Sicurezza delle Ferrovie, in origine competente solo per la rete nazionale di RFI, e dall'autunno 2016 anche per le reti regionali cosiddette "interconnesse" (cioè a scartamento ordinario e collegate con la stessa rete RFI). Di conseguenza anche le reti isolate saranno parimenti soggette agli obblighi individuati dal decreto legislativo 10 agosto 2007, n. 162. Si tratta quindi di un ambito di applicazione più ampio rispetto a quello individuato dalla direttiva europea sulla sicurezza ferroviaria (2004/49/CE e 2004/51/CE) dalla quale il decreto italiano prende le mosse, poiché la prima escludeva esplicitamente le ferrovie isolate e le linee turistiche; al contrario, per effetto di questa modifica, anche le prime saranno sottoposte allo stesso regime normativo dell'infrastruttura ferroviaria nazionale per quanto riguarda la sicurezza. Rimarranno invece sotto controllo USTIF - l'ufficio ministeriale a cui apparteneva in passato la competenza per tutte le reti regionali - solo le metropolitane, le tranvie e gli altri impianti leggeri di trasporto su rotaia e a fune.
In accordo con le disposizioni inserite nel decreto, "entro il 31 dicembre 2018, l'Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie (ANSF) individuerà le norme tecniche e gli standard di sicurezza applicabili alle reti funzionalmente isolate dal resto del sistema ferroviario nonché ai gestori del servizio che operano su tali reti, tenendo conto delle caratteristiche delle tratte ferroviarie, dei rotabili e del servizio di trasporto, fermo restando quanto previsto dai trattati internazionali per le reti isolate transfrontaliere."
Inoltre "nel rilasciare le autorizzazioni di propria competenza, l'ANSF dovrà valutare le misure mitigative o compensative proposte dai gestori del servizio sulla base di una analisi del rischio che tenga conto delle caratteristiche della tratta ferroviaria, dei rotabili e del servizio di trasporto".
Infatti l'insieme delle ferrovie isolate comprende attualmente linee estremamente eterogenee che spaziano da realtà del tutto simili all'infrastruttura ferroviaria nazionale (per esempio la Brescia - Iseo - Edolo o la rinnovata Merano - Malles) a realtà estremamente peculiari dalle caratteristiche tecnico-commerciali in alcuni casi più simili alle tranvie o alle metropolitane e sulle quali le normative attualmente in vigore sulla rete ferroviaria nazionale (come il decreto ANSF 4/2012) non sarebbero applicabili, almeno nella loro totalità, né probabilmente avrebbe senso farlo. Dovranno quindi essere elaborate normative specifiche che tengano conto anche delle varie peculiarità e dei rischi delle tipologie d'impianto: l'ampliamento di competenze si tradurrà in una vera e propria sfida per l'Agenzia poiché dovrà in poco tempo iniziare ad occuparsi di realtà sensibilmente differenti da quelle sulle quali sino ad oggi ha avuto giurisdizione e ha formato i propri tecnici. Per questa ragione la norma prevede anche che l'ANSF potrà incrementare il suo organico nel biennio 2018-2019.
Tra i casi di situazioni particolari, l'esempio più lampante è la ferrovia genovese Principe - Granarolo, lunga 1,1 km, a scartamento ridotto (1200 mm) e cremagliera, elettrificata a 600 V c.c. ed esercitata attualmente a spola con una sola vettura dalla velocità massima di 7 km/h (sette kilometri orari!) e dalle caratteristiche costruttive completamente tranviarie. Le due vetture inoltre, pur essendo in grado di arrestarsi entro 2,5 m nel tratto più acclive della linea, sono dotate di un sistema frenante di tipo tranviario che comprende il particolare freno a nastro azionato manualmente, il freno a disco ed un freno elettrico; sono però sprovviste del "freno continuo automatico moderabile inesauribile" che è richiesto in ferrovia, ma che qui risulterebbe del tutto inutile, non solo non esistendo alcun tipo di rimorchio, ma essendo le due vetture persino sprovviste degli organi di aggancio (che sono un requisito ovvio ed indispensabile per i veicoli ferroviari, come ribadito dalla stessa ANSF nel decreto 4/2012). Si tratta infatti di un impianto che di ferroviario non possiede nulla (almeno per quello che oggi intendiamo ferrovia) ma che deve la sua classificazione ufficiale come ferrovia a ragioni prettamente storiche: il testo unico sulle ferrovie e tranvie in concessione al momento della sua realizzazione (legge del 27 dicembre 1896 n. 561) non prevedeva che una tranvia potesse svolgersi interamente in sede propria, e quindi qualsiasi impianto con questa caratteristica doveva essere classificato ferrovia, cremagliere e funicolari incluse che otterranno la possibilità di essere classificate come tranvia solo col Testo Unico del 1912.
Ma quella della Principe - Granarolo non è sicuramente l'unica situazione particolare fra quello che oggi è l'insieme variegato delle ferrovie isolate: diverse altre situazioni possono essere portate ad esempio, come emerge anche dall'indagine sulle reti regionali isolate pubblicata dalla Conferenza delle Regioni.
La ferrovia Roma - Giardinetti (oggi limitata a Centocelle), per esempio, presenta buona parte del suo percorso in sede stradale su corsia riservata ma asfaltata e con numerosissime interferenze con il traffico stradale non regolate da semafori o altri apparati. La sede ha caratteristiche del tutto assibilabili a quelle di una tranvia urbana e pure i convogli, con caratteristiche tecniche tranviarie, sono condotti da un solo agente senza personale di accompagnamento (capotreno, previsto dai regolamenti di ANSF) e circolano nel traffico della Capitale in regime di "marcia a vista". Ma un esercizio che si svolge permanentemente con la marcia a vista rientra nella definizione stessa di "treno" che ha dato ANSF nel decreto 4/2012? E un'infrastruttura con queste caratteristiche può ancora essere definita "ferrovia"?
Esistono poi situazione per le quale non è neppure chiaro ed inequivocabile se siano ufficialmente classificate come ferrovia o come tranvia. In relazione a queste situazioni, il Ministero sta svolgendo gli opportuni approfondimenti ricercando gli "atti autorizzativi originari".
Uno di questi casi è la celeberrima Ferrovia del Bernina (dove circolano regolarmente anche treni merci che nulla hanno da invidiare a quelli che si trovano su RFI), che nel tratto italiano compreso fra Campocologno e Tirano venne ufficialmente concessa come "tranvia elettrica extraurbana" ai sensi del RD del 1902, poiché l'attraversamento del paese di Tirano avviene sostanzialmente in sede stradale. In questa tratta, tra l'altro, non essendo possibile il contemporaneo transito di due mezzi stradali in direzione opposta e del treno, il sorpasso dei convogli ferroviari da parte dei mezzi stradali deve seguire le antiche norme che regolano la circolazione delle tranvie extraurbane e non è gestito da dispositivi automatici. Per questa linea, nell'estate 2018, erano in corso approfondimenti da parte del Ministero sui originali atti autorizzativi per desumerne la classificazione e decidere se la sorveglianza dovesse realmente transitare sotto ANSF (o restare sotto USTIF).
Altro caso significativo è quello della linea del Renon: la linea venne concessa ufficialmente dall'Impero Austro-Ungarico come "tranvia", ma quando quella zona venne annessa all'Italia, per il fatto che la linea si svolge quasi totalmente in sede propria, ai senso del Testo Unico del 1912, è sempre stata considerata nella documentazione ufficiale come ferrovia. Dal punto di vista pratico però è abbastanza evidente che di ferroviario ha ben poco, rispetto ai moderni standard: la linea infatti è esercitata con mezzi tranviari risalenti ai primi del Novecento (tranne alcuni convogli più moderni costruiti negli anni '70 ed acquistati di seconda mano dalla Svizzera), ammette la velocità massima di 25 km/h, presenta deviatoi a ritorno elastico nei raddoppi (nei piazzali più grandi, sede di deposito, sono invece manuali) ed è priva di qualsiasi apparato di segnalamento. I convogli più anziani sono inoltre muniti del solo freno a mano e proprio in ragione di questo, applicando in modo rigoroso la normativa ferroviaria, sono stati recentemente esclusi dal servizio viaggiatori dal competente ente di controllo sulle attività ferroviarie della Provincia di Bolzano, e solo più tardi riammessi provvisoriamente al servizio, al momento sino al 1/1/2019. Attualmente, come nel caso della tratta italiana della RhB, non è chiara neppure presso il Ministero la classificazione dell'impianto (l'originale atto di concessione non venne rilasciato dall'Italia) e quindi l'eventuale passaggio di competenze ad ANSF. La Provincia Autonoma di Bolzano pertanto ha scelto di commissionare ad un professionista terzo la redazione di una perizia che stabilisca dal punto di vista tecnico cosa è oggi l'impianto, e poi far valere questa presso il Ministero: si tratta di un approccio relativamente innovativo, visto che sino ad oggi i vari impianti sono stati sempre divisi sulla base degli originali atti di concessione/documenti autorizzativi e non in base a ciò che realmente erano.
Caratteristiche che tipicamente contraddistinguono il servizio tranviario extraurbano sono presenti anche sulla Ferrovia Genova-Casella: bassa velocità (massimo 35 km/h in rettifilo e 30 km/h in curva), fermate frequenti (in media un punto d'incrocio ogni 2,6 km ed una fermata ogni 1,3 km), stazioni con piazzali di circa 80 m di lunghezza in media, mezzi con caratteristiche più tranviarie che ferroviarie per vari aspetti tecnici (peso assiale, dimensioni, ecc.) e convogli di dimensioni ridotte (lunghezze di 15 m nel caso di elettromotrice singola e 70 m nel caso di composizioni di 4 pezzi, piuttosto infrequenti). È anche presente una piccola tratta in sede stradale, sebbene ubicata su una strada pertinenziale a traffico limitato ai soli residenti (dunque senza uscita ed utilizzata solo dalle 2-3 abitazioni a cui offre accesso) e regolata però da un impianto semaforico di tipo stradale, che inibisce il transito contemporaneo di veicoli e treni.
Molto meno contorto è il caso di Cagliari, dove i moderni tram urbani circolano per alcuni kilometri sui binari ferroviari di ARST, il gestore regionale a scartamento ridotto: in Italia è un caso unico, ma all'estero ciò avviene con una certa regolarità e non ci sono particolari problemi di applicazione normativa, se l'infrastruttura è classificata in modo chiaro e tecnicamente coerente: infatti è assai differente il caso di un convoglio tranviario che circola su una infrastruttura ferroviaria classificata correttamente come tale, da uno in cui un mezzo tranviario circola su un'infrastruttura dalle caratteristiche tranviarie ma che per ragioni arcaiche figura come ferrovia.
Anche sotto l'aspetto del personale potrebbero esserci novità: infatti il Regolamento per la Circolazione Ferroviaria (allegato al decreto 4/2012 di ANSF) non prevede che un convoglio in servizio viaggiatori possa circolare senza Capo Treno, col solo macchinista. Eppure sia sulla Merano - Malles, sia sulla Roma - Giardinetti oggi ciò avviene: in virtù dell'elevato livello tecnologico sulla prima, e come conseguenza dell'esercizio di tipo tranviario sulla seconda.
Per concludere la carrellata di situazioni estremamente particolari, vale la pena invece citare anche due esempi "al rialzo": il primo è dato dalla Ferrovia Roma - Lido che presenta un esercizio di tipo metropolitano sia per le fermate sia per il materiale rotabile ivi impegnato (mezzi ex-linea A della metropolitana di Roma). L'altro è invece la cosiddetta "metropolitana di Catania" che ministerialmente è sempre stata classificata come ferrovia isolata e non come metropolitana (in ragione di questo fatto fu possibile ammettervi in esercizio, nei primi anni duemila, alcune elettromotrici provenienti dalla Ferrovia Centrale Umbra), ricalcando il percorso urbano della Circumetnea, sebbene totalmente in sotterranea e con scartamento ordinario. Tuttavia mentre le linee della metropolitana milanese (per esempio) rimarranno assoggettate al vecchio regime in termini di sicurezza dato dal DPR 753/80, queste linee dovrebbero passare al nuovo sistema, anche se tecnicamente e dal punto di vista della sicurezza le differenze sono abbastanza labili, per non dire nulle.
ANSF appare consapevole che questo ampliamento di competenze rappresenta senza dubbio "una sfida di portata rilevante" se si considera la varietà di situazioni che caratterizza il panorama delle reti isolate in Italia che sono state brevemente descritte sopra. Nella newsletter pubblicata dall'Agenzia stessa infatti si legge che si spazia da "realtà che possono ben definirsi a tutti gli effetti ferrovie (es. ramo Iseo della rete lombarda, linea Roma-Viterbo gestita da ATAC) a realtà in cui il termine ferroviario è associato ad una tipologia di esercizio molto vicina a quella tramviaria (es. Ferrovia Roma-Centocelle gestita da ATAC) o a quello di una metropolitana (linea Roma-Lido di Ostia)".
Nello stesso articolo si rimarca anche la particolarità costituita dallo scartamento ridotto (950 mm, 1000 mm), utilizzato in un gran numero di linee e che per l'Agenzia rappresenta una novità ed "un elemento di ulteriore complessità rispetto alle attività consolidate in ANSF e relative a reti ferroviarie (rete nazionale e reti regionali non isolate)". Al fine di affrontare l'impegnativo compito affidatole dal legislatore, l'ANSF ha costituito un Gruppo di Lavoro nel quale sono presenti rappresentanti di ANSF, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Direzione Generale per il Trasporto e le Infrastrutture ferroviarie, Direzione Generale per i Sistemi di Trasporto ad Impianti Fissi ed il Trasporto Pubblico Locale), di ASSTRA (con intervento dei rappresentanti delle aziende associate che operano sulle reti isolate), di AMT Genova e ATAC (in quanto aziende operanti su reti isolate ma non aderenti ad ASSTRA), delle Università (La Sapienza, IUAV Venezia, Genova, Catania).
Allo stesso tempo, a supporto delle attività del Gruppo di Lavoro, sono stati istituiti in ambito ANSF una serie di Sottogruppi Tematici, costituiti da personale esperto nei diversi ambiti di intervento:
ANSF inoltre aggiunge che "le attività dei Sottogruppi potranno beneficiare del supporto di rappresentanti delle aziende operanti sulle reti isolate e delle Università. Il Gruppo di Lavoro si è riunito con cadenza mensile a partire da aprile, mentre i Sottogruppi Tematici hanno effettuato una prima riunione di coordinamento a fine aprile ed hanno poi proseguito le proprie attività anche con interventi dei coordinatori degli stessi nell'ambito delle riunioni del Gruppo di Lavoro. Al fine di acquisire le informazioni (dati tecnici e riferimenti normativi) di base utili a individuare la presenza di eventuali elementi comuni alle diverse reti e, allo stesso tempo, far emergere specificità tali da dover essere preservate, a cura dei diversi Sottogruppi Tematici, sono stati predisposti specifici questionari ricognitivi il cui invio alle aziende e successiva raccolta dei riscontri viene curata da ASSTRA. L'insieme delle informazioni rese disponibili consentirà anche di disporre del quadro di riferimento necessario a valutare l'impatto dell'attività di normazione. Un ulteriore elemento a supporto della conoscenza della realtà delle reti isolate è costituito dalle visite tecniche che i rappresentanti dei Sottogruppi Tematici stanno eseguendo, già a partire dalla scorsa primavera, nelle diverse reti, associando a riunioni tecniche anche ricognizioni sul campo mirate a incrementare la conoscenza diretta delle realtà. Sono state effettuate visite presso le aziende SSIF (Domodossola-Locarno), ATAC, Trentino Trasporti, AMT Genova, ARST".
Nelle intenzioni del legislatore questo ampliamento di competenze dovrebbe permettere di definire "standard omogenei di sicurezza nel trasporto ferroviario", ma nei fatti si teme che potrà realizzare nuove disomogeneità tra gli impianti che per ragioni ormai solo storiche sono classificati ferrovie anziché tranvie, nonostante tecnicamente (e quindi dal punto di vista della sicurezza) siano assolutamente equiparabili a queste ultime. Difficile infatti sostenere che ci sia qualcosa di tecnicamente differente per giustificare i differenti regimi in fatto di sicurezza tra la tranvia di Opicina e la ferrovia del Renon, tra la dentiera di Superga (tranvia) e quella di Granarolo (ferrovia) oppure tra la Milano - Limbiate (tranvia) e la Roma - Giardinetti (ferrovia). Per non parlare poi della tranvia Bergamo - Albino di recente costruzione che, con i suoi 70 km/h di velocità massima ed il doppio binario interamente in sede propria (ma con numerosi PL regolati da semafori), batte in fatto di prestazioni - e forse anche rischi? - buona parte delle ferrovie isolate.
La stessa situazione si riproporrà anche con le metropolitane, giacché alcune ferrovie isolate hanno caratteristiche tecniche che le accumunano più alle metropolitane che non alle ferrovie.
Viene quindi da chiedersi se non valga la pena operare una riclassificazione degli impianti alla luce di ciò che sono, come si appresta a fare la Provincia Autonoma di Bolzano (lasciando quindi ad ANSF la competenza solo sulle "ferrovie vere") oppure se non si possa trasferire ad ANSF anche la competenza di tutto il trasporto su ferro (quindi anche tram, metropolitane e funicolari), il che sancirebbe di fatto la fine di un organo ministeriale già oggi ripetutamente svuotato.